解读党员权利保障条例① 激励党员自觉发挥先锋模范作用 促进党员正确行使权利

2020年12月，中共中央印发了修订后的《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《条例》）。《条例》的修订和实施，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对发扬党内民主、保障党员权利的高度重视，进一步筑牢了党员权利保障的制度基础，有利于充分发挥我们党的领导制度优势，突出党员主体作用，激发广大党员的积极性、主动性、创造性，把全体党员更加紧密地团结在党中央周围，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦共同奋斗。

　　一、充分认识修订《条例》的重要意义

　　党章原则规定了党员享有的8个方面权利，为保障党员权利提供了根本遵循。我们党历来重视落实党章规定的党员各项权利，1995年党中央就印发了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，并于2004年作了修订。试行条例和2004年《条例》作为加强党员队伍建设的重要基础性法规，在保障党员权利方面发挥了重要作用。但随着形势任务的发展，2004年《条例》的一些规定已不能完全适应新时代要求，需要在坚持已有成熟制度措施的基础上，与时俱进加以修订完善。党中央高度重视《条例》修订工作，将其列入中央政治局常委会工作要点和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》。按照党中央要求，中央纪委机关会同中央组织部，对《条例》进行了研究修订。2020年11月30日，中央政治局会议审议通过《条例》。

　　（一）修订《条例》是将党员权利保障的理论创新、实践创新制度化、规范化的重要举措

　　党的十八大以来，习近平总书记围绕更好保障党员权利，提出了许多新理念新思想新要求，强调要充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利；强调坚持义务和权利的统一，行使民主权利与坚持党性原则的统一；强调党员的民主监督不仅是权利，更是对党应尽的责任。这些重要论述是加强党员权利保障工作的重要指引。近年来，我们党不断健全党内民主制度体系，推动党员权利保障工作取得积极成效。十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》单设一个部分，对“发扬党内民主和保障党员权利”作出专门规定；《中国共产党党内监督条例》要求，党员应当本着对党和人民事业高度负责的态度，积极行使党员权利。党的十九大报告指出，要畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道。十九届四中全会强调，要完善党内监督体系，保障党员监督权利。各级党组织贯彻落实党中央要求，在党员权利保障实践中也积累了一些好的经验和做法。修订《条例》就是要系统总结党员权利保障方面的理论和实践创新成果，提炼转化为制度规定，进一步促进党员权利保障工作的制度化、规范化。

　　（二）修订《条例》是解决党员权利保障工作面临突出问题的现实需要

　　近年来，党员权利保障工作出现了一些新情况新问题。一方面，广大党员特别是年轻党员的主体意识不断增强，行使权利、维护权益更加主动自觉，但需要积极引导、加以规范；另一方面，党员权利内涵不断丰富，行使渠道、载体、保障措施尚未及时跟上。实践中，党员参与民主决策不够广泛，有的领导干部存在命令主义、形式主义、官僚主义问题，甚至打击报复、歧视刁难正常行使权利的党员，有的党员权利被侵犯后救济渠道不畅等现象在一定范围内存在。修订《条例》就是要坚持问题导向，通过明确和细化党员权利内容，充实和完善保障措施，重申和严明纪律规矩，积极回应党员关切，进一步提高党员权利保障工作的水平和效果。

　　（三）修订《条例》是推动党的事业发展、永葆党的生机活力的必然要求

　　开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军，面临前所未有的复杂环境和风险挑战。要把我们的事业不断推向前进，必须毫不动摇坚持和完善党的领导，毫不动摇把党建设得更加坚强有力。党员是党生机活力之源，只有充分激发全体党员的积极性、主动性、创造性，才能不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力。通过修订《条例》，夯实党员权利保障的制度基础，促进党员积极行使权利，有利于激励党员充分发挥先锋模范作用，形成建功新时代、争创新业绩的浓厚氛围。

　　（四）修订《条例》是推动全面从严治党向纵深发展的重要保障

　　深入推进全面从严治党，需要党组织和领导干部自觉履行主体责任，严格落实和保障党员各项权利，不断完善党员权利保障制度机制；需要全体党员支持和参与，在坚决履行义务的基础上充分行使权利，发扬斗争精神，增强斗争本领，勇于揭露和纠正违反党的原则的言行和工作中的缺点错误，有效监督党组织和领导干部权力的行使，坚决同消极腐败现象作斗争。通过修订《条例》，有利于进一步完善全面从严治党制度，促进健全党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，推动构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。

　　二、准确把握《条例》的主要内容

　　这次修订《条例》，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以党章为根本遵循，紧密结合党员权利保障工作实际，协调推进党员权利保障制度的坚持和巩固、完善和发展、遵守和执行。《条例》共5章52条，可以分为三个板块。第一板块为第一章总则，主要规定了立规目的、指导思想、党员权利保障的原则和总体要求等内容；第二板块为第二章至第四章，是主体部分，明确了党员有哪些权利、怎样行使权利，党组织应当采取哪些措施保障党员权利，各级党组织和领导干部在党员权利保障工作中的职责任务以及责任追究等内容；第三板块为第五章附则，规定了授权制定相关规定、解释机关及生效日期。

　　（一）着眼于激发广大党员参与党内事务的热情，凝聚全党的智慧和力量为实现党的历史使命而奋斗

　　初心致远，使命敦行。我们党提出的“两个一百年”奋斗目标，是人民对美好生活向往的集中体现，是当代中国共产党人最重要最现实的使命担当。党员是党的肌体的细胞和党内活动的主体，党的历史使命要靠千千万万党员卓有成效的工作来完成。只要每个共产党员都有强烈的宗旨意识和责任意识，都能发挥先锋战士的作用，我们党就会很有力量，我们国家就会很有力量，我们人民就会很有力量，党的执政基础就能坚如磐石。修订后的《条例》着眼于激发广大党员参与党内事务的责任和热情、增强党的生机活力，体现了鲜明的政治性和时代性。在第一章“总则”中将坚持党的领导、加强党的建设作为根本目的，突出强调发扬党内民主、尊重党员主体地位；在第二章“党员权利的行使”中将党章规定的党员权利细化具体化，进一步明确和丰富了党员享有的各项权利的内涵；在第三章“保障措施”中充实完善了各项措施，保证党员每一项权利都能得到正常行使；在第四章“职责任务和责任追究”中进一步明确各级党组织和领导干部保障党员权利的职责。通过一系列的制度安排，促进党员增强党的观念、强化责任意识、正确行使权利，充分发挥广大党员在党的建设和党的事业中的主体作用，使全党正气充盈、充满活力，确保我们党在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列，在应对国内外各种风险和考验的历史进程中始终成为全国人民的主心骨，在坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心。

　　（二）坚持义务和权利相统一，确保党员权利正确行使

　　党的十八大以来，在党中央坚强领导下，全面从严治党不断深入推进，党员权利保障工作从认识到实践都得到深化和发展。在党员义务和权利的关系上，明确提出义务在先，义务和权利相统一，强调要正确认识和处理义务与权利、责任与担当、行使权利与遵守纪律的辩证统一关系，这是党的建设重要理论创新。修订后的《条例》贯彻和运用这一创新理论成果，将“坚持义务和权利相统一”作为党员权利保障应当遵循的重要原则，要求广大党员切实履行党章规定的义务，正确行使各项权利。在明确权利、保障权利的同时，强调正确行使权利的相关要求，指出党员的各项权利都是“党内”的权利，行使权利必须以履行义务、担当责任、遵守纪律为前提，突出了党员权利及其行使的政治性。比如，第四条规定，党员应当增强党的观念和主体意识，将行使党章规定的权利作为对党应尽的责任，向党组织讲真话、讲实话、讲心里话，敢于担当、敢于负责，遵守纪律规矩，正确行使权利；第十一条规定，党员进行批评、揭发、检举以及提出处理、处分要求，应当通过组织渠道，不得随意扩散传播、网络散布，不得夸大和歪曲事实，更不得捏造事实、诬告陷害。

　　（三）明确细化党章规定的党员权利，促进广大党员全面知悉和积极行使权利

　　《条例》第二章将章名由“党员权利”修改为“党员权利的行使”，意在强调党员要本着对党高度负责的政治责任感，积极主动行使权利。比如，该章规定党员有党内监督权，党员要敢于开展监督，通过进行批评、揭发、检举以及提出处理、处分要求，切实发挥民主监督作用。第二章中对党员享有的各项权利作出具体规定，修改了2004年《条例》分别用一个条文对应党章第四条规定的一个方面权利的体例安排，用13个条文将党章规定的8个方面党员权利，进一步明确细化为党内知情权、接受教育培训权、参加讨论权、建议和倡议权、监督权、提出罢免撤换要求权、表决权、选举权和被选举权、申辩权、提出不同意见权、请求权、申诉权、控告权等13项权利。对于每项权利，都采用“权利名称+权利内容”的方式进行表述，既能直观反映权利的实质，又能准确表达权利的内涵。同时，划出权利边界，要求党员行使权利应当按照组织原则，符合有关程序等。这样规定，使党员权利便于理解、易于掌握、利于行使，更加深入人心。

　　（四）系统规定保障措施，充分全面、有力有效保障党员权利

　　《中国共产党党员权利保障条例》重在“保障”。没有切实有效的保障措施，就难以保证党员权利的正常行使和不受侵犯。《条例》贯彻“坚持充分全面保障党员权利”的原则，设立“保障措施”专章，系统规定了20项保障措施，努力实现党员权利保障与党的建设各项工作有机融合，构建系统全面的保障措施体系。对2004年《条例》中已有的保障措施进行改进完善，并根据实践发展和工作需要，总结有关经验做法和创新性制度，新增了系列保障措施。比如，第二十五条规定的创新方法手段，第二十八条规定的健全党代表、领导干部联系党员制度，第三十三条规定的落实“三个区分开来”要求等。《条例》在设计保障措施时，充分运用新时代党的建设新举措新经验新成果，实现党员各项权利与保障措施之间的整体对应、有效贯通，提高保障措施的针对性、协调性、可操作性。有的是一项措施对应保障多项权利，比如第三十一条规定的巡视巡察检查督查中听取党员意见建议，对应保障党员建议和倡议权、监督权、提出不同意见权等多项权利；有的是多项措施保障一项权利，比如对党员监督权的保障，涉及第二十七条规定的支持党员提出意见建议、第三十二条规定的严格落实党内民主监督制度等多项措施。《条例》立足于党员权利保障基础性法规的定位，设计好制度接口，对其他法规制度已有专门规定的不作重复规定。同时，坚持系统观念，通过一部法规，将党章、准则、其他条例以及相关具体法规制度的规定衔接贯穿起来，形成党员权利保障的制度合力。比如，第二十一条严格党的组织生活制度的规定，就是综合了党章和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》的相关规定精神，发挥党内法规体系的整体作用。

　　（五）压实各级党组织和领导干部保障职责，增强全党共同负责、抓好落实的合力

　　《条例》牢牢坚持和加强党的全面领导，着力推动全面从严治党向纵深发展，紧密结合党员权利保障工作实际，对党委（党组）、党的纪律检查机关、党的工作机关、党的基层组织和领导干部在保障党员权利方面的职责任务，逐一作出明确规定，体现了很强的针对性和鲜明的导向性。紧紧扭住主体责任这个“牛鼻子”，抓住党委（党组）这个关键，强调党委（党组）必须落实全面从严治党主体责任，加强对党员权利保障工作的领导。进一步明确了党的纪律检查机关在保障党员权利方面的职责，将保障党员权利贯穿监督执纪工作全过程，规定纪律检查机关要加强监督检查，受理和处置党员权利保障方面的检举、控告和申诉，对侵犯党员权利的案件进行检查和处理。要求党的工作机关结合自身职能和工作实际，抓好党员权利保障工作的落实，研究解决职责范围内的重要问题，提出相关意见建议，为保障党员权利正常行使创造条件、提供服务。新增规定党的基层组织保障党员权利的职责，要求基层组织发挥战斗堡垒作用，着力打通党员权利保障工作的“最后一公里”。抓住领导干部这个“关键少数”，突出强调领导干部特别是高级干部要以身作则，带头履行义务、正确行使权利，营造党员积极行使权利的良好氛围，要求领导干部模范遵守和严格执行党员权利保障方面的法规制度，抓好工作落实。

　　（六）强化责任追究，以严明的纪律保障党员权利的实现

　　习近平总书记指出，党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。保障党员权利，同样离不开严明纪律要求、严肃责任追究。当前一些地方一些部门还存在保障职责落实打折扣，保障措施执行不到位，有的领导干部侵犯和漠视党员权利的问题。同时，有的党员不正确行使权利、滥用权利，甚至公开发表违背党的理论路线方针政策和党中央重大决策部署的观点意见的情况也时有发生，造成恶劣的政治影响。修订后的《条例》针对实践中存在的突出问题，将严明纪律规矩的精神贯穿全篇，在第二章“党员权利的行使”、第三章“保障措施”中分别针对党员、党组织和领导干部强调了相关纪律要求，特别是在第四章“职责任务和责任追究”中集中列明了党组织和领导干部侵犯党员权利、党员不正确行使权利的具体情形，并明确了对侵犯党员权利和在保障党员权利工作中失职失责的党组织、领导干部、党员的追责问责方式，以及纪律责任与法律责任等其他责任相衔接的内容。以严格责任、落实责任促进党组织、党员干部担当尽责，引导和督促党员正确行使权利。

　　三、积极推动《条例》的实施

　　今年，我们党将迎来建党100周年，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。我们党立志于中华民族千秋伟业，百年恰是风华正茂。作为拥有70多年执政成就、9100多万名党员、460多万个基层党组织的执政党，充分保障党员权利、不断增强党的生机和活力，建设坚强有力的马克思主义执政党、确保党长期执政，是新时代党的建设的重大课题，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保证。

　　制度的生命力在于执行。《条例》能否发挥应有的作用、达到预期效果，最终要落在各级党组织和广大党员特别是领导干部认真贯彻执行的实际行动上。各级党组织要深刻领会、全面贯彻习近平总书记和党中央要求，从坚持党的领导、加强党的建设，确保我们党在新时代新征程始终充满蓬勃生机和旺盛活力的政治高度，按照《条例》印发通知的要求，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，加强对《条例》实施的组织领导，抓好学习宣传，开展经常性党员义务和权利教育，认真履行党员权利保障工作职责，完善制度机制，强化执行落实。广大党员要积极响应党中央号召，把自己摆进去、把职责摆进去、把工作摆进去，时刻做到心中有党、心中有人民、心中有责任，自觉履行党员义务，积极行使党员权利，在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的历史进程中发挥先锋模范作用。（邹开红 作者系中央纪委国家监委法规室主任）